[탐방기]유럽의 사회적대화 발전 과정에서 배운다(3)독일경제사회연구소

독일에서 최고의 경제・노사관계 분야 전문 연구기관으로 손꼽히는 독일 경제사회연구소(WSI : Das Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliches Institut)는 1946년에 설립되어 올해로 설립 63년째를 맞이하고 있다. 1946년 처음 설립될 때에는 경제연구소(WWI : Wirtschaftswissenschaftliches Institut)로 불렸으나 1972년에 WSI로 명칭을 변경했다.

독일 경제사회연구소는 처음에는 독일 노동조합총연맹(DGB) 산하의 연구소였으나 1995년 한스뵈클러재단(Hans Böckler Stiftung)으로 소속이 변경되면서 독일노총과의 직접적인 관계는 없어졌지만 한스뵈클러재단이 노동조합을 지원하기 위한 목적으로 설립된 재단이므로 여전히 독일에서는 노동계를 지지하는 연구소로 인식되고 있다. 쾰른 경제연구소(IW : Institute für Wirtschaft Köln)가 사용자단체를 지원하는 연구소로서의 정체성을 갖고 있는 것과 대비된다.

경총 탐방단은 독일 노동조합총연맹(DGB) 방문이 일정 조율 과정에서 힘들어진 가운데, 독일의 현재 노사관계의 모습과 노동개혁, 특히 하르츠 개혁과 이후의 개혁 완화 정책들에 대한 노동계 측의 인식을 확인할 필요가 있었다.

독일 경제사회연구소 방문은, 시일이 매우 촉박했음에도 불구하고 전북대학교 법학전문대학원의 이호근 교수의 주선으로 극적으로 성사되었다. 2018. 10. 24. 탐방단이 독일 경제사회연구소를 방문하기 위해 뒤셀도르프에 도착한 날 역시 약하게 비가 뿌리고 있었다. 뒤셀도르프 구시가지와 달리 커다란 사각의 시멘트 건물들이 띄엄띄엄 떨어져있는 각진 동네였다. 인터뷰는 WSI 9층 회의실에서 진행됐다. 인터뷰에 응한 사람은 Dr. Hartmut Seifert(전 소장), Dr. Reinhart Bispinck(전 부소장) 두 사람으로 Seifert 전 소장과 Bispinck 전 부소장은 우리나라에도 방문한 적이 있어 잘 알려진 분들이었다.

Seifert 전 소장, Bispinck 전 부소장과의 인터뷰는 미리 전달한 사전 질문지의 내용을 중심으로 자유롭게 질문과 답변을 주고받는 방식으로 진행됐다. 인터뷰는 예정했던 시간인 오전 10시보다 조금 앞선 9시 40분 경부터 시작되었다. 인터뷰를 주선한 이호근 교수가 통역을 맡아주었다. 아래에서는 인터뷰 내용을 간략히 정리한다.

독일의 노사관계는 상당히 합리적이고 안정적으로 알려져 있다. 다른 유럽 국가와 비교할 때 독일 노사관계의 특징은 무엇인지? 최근 독일 노사관계에 변화가 있는지?

Bispinck : 사업장 내의 사용자와 근로자 사이의 관계와 사업장 밖의 노사관계가 분리되어 있다는 것(dual structure)이 독일 노사관계의 가장 중요한 특징이다. 사업장 내에서는 노동조합과 무관하게 종업원평의회(Betribsrat)가 사용자와 근로조건에 대해 협의하고 결정한다. 노사관계와 정치와의 관계를 보면 노동조합이나 사용자단체 측은 입법 시에 서로의 입장을 반영하기 위해 사전 접촉을 하는 관행이 있다. 노동조합과 사용자단체가 서로를 교섭의 상대방으로서 인정하고 있기 때문에 더욱 신중한 대화가 가능하다. 각종 연금, 의료보험 등 사회보장 문제에서도 서로의 역할을 인정하고 긴밀하게 협의하고 있다.

Seifert : 이러한 협의가 중앙단위에서만 이루어지는 것은 아니다.

Bispinck : 최근 독일에서도 단체협약의 구속력이 많이 낮아졌다. 20여 년 전에는 전체 근로자의 80% 정도가 단체협약의 적용을 받고 있었으나 최근에는 50% 정도로 낮아졌다. 여기에는 통일 등 여러 원인이 있지만 장기적으로 반드시 해결해야 하는 문제이다. 서비스 부문은 2~30%, 공공부문은 100% 등 단체협약의 일반적 구속력이 많은 차이를 보이고 있다. 이상적 모델과 거리가 생기고 있는 것이다. 사용자단체에 가입하는 기업은 늘었지만 단체협약 적용범위가 적어지고 있어서 사업장 단위로 단체협약 적용 단위가 분할 될 지도 모른다는 것이 독일의 고민이다. 이에 따라 초기업단위에서 노동조합이 진행하는 단체교섭과 사업장 내에서 종업원평의회의 역할에 대한 문제도 제기되고 있다.

2018. 10. 6. 독일 사회적 파트너십 100주년 기념식(1918년 ,독일 노사의 역사적 대타협인 “Stiennes-Legien-Abkommen)” 당시 중요한 쟁점이 무엇인지에 대해서도 노사 간의 인식이 완전히 달랐다. 사회적 파트너십을 장기적으로 유지하기 위해 사용자 측에서는 노동관련 법규가 더욱 유연해야 하며 단체협약 상의 개방조항을 더욱 확대해야 한다고 주장하는 반면, 노동조합측은 이미 너무 유연하다고 주장했다. 노동조합은 현재 12%에 불과한 단체협약 일반적구속력 적용 범위를 확대해야 한다는 주장을 하고 있다.

법정 최저임금제도가 도입됐다고 알고 있다.

Bispinck : 하르츠 개혁 이후 저임금 근로자들이 늘어나는 문제를 해결하는 것이 중요한 문제로 대두되었으며, 2015년에 이를 해결하기 위해 법정 최저임금제도가 도입되었다. 시간급 기준 12유로가 목표인데 현재는 8.5유로이다. 과거 단체협약으로 해결하던 최저임금 결정 절차를 대신하여 법정 최저임금제도를 도입하는 것을 경영계가 수용했고, 독일 정부는 법정 최저임금제도를 전 유럽으로 확대하려고 독일 정부가 시도하고 있다.

현행 제도에 따르면 최저임금위원회에는 3당사자가 참여하고 있는데 노동조합 측 3인, 사용자 측 3인, 노사관계 전문가 2인, 의장 1인으로 구성된다. 여기에서 최저임금 상한을 정하고 있는데 의장이 중립적인 입장에서 캐스팅보트를 행사하고 있다.

법정 최저임금제 도입에 대해서는 저임금 근로자가 많은 서비스 노조와 노사 간의 자율을 중시하는 금속노조 사이의 대립이 있었다. 최저임금을 정하고 집행하는 과정에서 정부가 양자의 주장을 조정하고 이끌어가는 역할을 담당하고 있다. 정부는 최저임금 미준수 사업장을 집중 감독하고 있다. 특히 건설업 부문에 외국인 근로자들이 많아서 이들의 저임금 문제를 개선하기 위해 노력하고 있다. 최저임금 인상률은 단체협약상 임금인상율과 연동되도록 하고 있다는 점이 특징이다.

Seifert : 산업의 디지털 전환과 노사관계의 변화도 독일에서는 매우 중요한 쟁점으로 대두되고 있다. 디지털 전환에 따라서 노동과 산업에 어떤 변화가 이루어질 것인가에 대해서 노・사・정 3 당사자가 “산업 2030 미래 전망”이라는 주제로 독일 노총과 경총 등 관련 단체들이 참여하는 하이레벨 그룹을 구성하여 협의하고 있다.

주요 주장 사항은 ① 공공과 개인의 투자 확대 : 핵심 기술과 사회적 생산 기반 증진, ② 추가 직업훈련 활동에 대한 투자 확대, ③ 국가와 유럽 차원에서의 신뢰성과 유연성에 대한 규범적 체계 확립, ④ 중소기업을 위한 연구에 대한 세제 지원 확대, ⑤ 유럽 차원에서의 사회적 파트너십의 자율성 강화와 사회적 대화 지원 등이다.

독일에서는 노사가 자율적으로 여러 가지 문제들을 해결해나가고 있지만 디지털 전환에 대한 대비한 논의과정에서와 같이 정부의 역할이 점점 중요해지는 경우가 많아지고 있다. 이로 인해서 노사관계에 있어서 정부의 주도권이 강해지는 현상은 어쩔 수 없는 것으로 생각한다. 노동4.0에 정부가 많이 개입하고 있지만 일방적으로 일을 추진하는 것은 아니다. 단체교섭의 양 주체인 노・사와 전문가들이 참가한 가운데 정부가 오랜 협의를 거쳐 준비하고 있다.

독일의 사회잭 대화의 중요한 쟁점은 무엇인지?

Seifert : 사회적 대화를 할 때 양 당사자의 의견이 대립하게 되고 서로 충돌하는 것은 불가피하다. 현재 독일에서 노사 간의 입장이 대립하는 쟁점은 매우 많으며, 대표적인 것으로는 근로시간 확대 여부, 유연근무제 확대 여부, 공동결정제도 강화 여부, 추가 직업훈련 기회 부여 여부, Crowd work 등을 둘러싸고 발생하고 있다. 디지털 전환 이후 고용관계의 다양화를 고려할 때에도 노사 간에는 상당한 이견과 갈등이 있을 수밖에 없지만 이것을 해결하기 위해서는 노사가 계속 대화할 수밖에 없다.

사회적 대화를 진행하는 과정에서 정부는 어떤 비중을 갖고, 어떤 역할을 하는지? 예를 들면 노사의 반발이 있는 경우, 조율하는 과정에서 어느 정도로 개입하는지?

Bispinck : 사회적 대화에서 정부의 역할은 코디네이터로서의 역할이라고 볼 수 있다. 유럽 전체에 해당하는 문제나 국가 정책, 특히 산업정책 문제의 경우에는 정부가 코디네이터로서의 역할을 하는 것이 중요하다. 그러한 정치와 정책 문제가 아닌 부분에 대해서는 노사가 주체가 되어서 논의하는 사회적대화(단체교섭)가 핵심이다. 최근에도 철강산업에 대한 규제 완화 등을 정부에 요구하고 있다.

독일은 하르츠 개혁으로 유명하고, 우리나라에도 소개가 많이 됐다. 협력적 노사관계, 사회적 대화 시스템이 안정적인 독일에서 노사정합의가 아닌 전문가로 구성된 하르츠위원회를 중심으로 노동개혁이 진행됐던 배경과 이유는 무엇인가?

Seifert : 하르츠 개혁의 배경에 대해 먼저 살펴봐야 한다. 하르츠는 폭스바겐 그룹의 노동이사였다. 실업자 수가 급증하고 있는 상황에서 슈뢰더 정부가 최대주주인 니더작센주와 폭스바겐에 실업해소, 고용 증진에 노력할 것을 요구했다. 니더작센주는 폭스바겐의 의사결정에 간여할 수 있는 주주이다. 하르츠 위원회의 보고서가 4개의 하르츠 법으로 받아들여지게 되었는데, 하르츠 개혁은 노동조합의 지지를 받는 사민당 당원들과 노동조합에는 무척 고통스러운 경험이었다. 하르츠 개혁안은 녹색당과 사민당이 연정인 상황에서 의회 투표를 통해 2002. 12. 4. 의회를 통과했다.

하르츠 개혁을 통해 입법되었던 파견근로자 사용기간 확대 등의 조치들이 2016년 이후 다시 축소되었는데, 이 과정에서 노동계와 경영계는 어떤 입장을 가지고 있었으며, 노사정 주체들의 의견 조율은 어떻게 이루어졌는지?

Seifert : 하르츠 개혁 입법을 통해 파견근로와 관련하여 12개월의 파견근로 사용기간 제한을 없앴다. 그러나 파견근로자 사용기간 제한이 완화되자 파견근로자 사용이 계속해서 남용되는 문제가 발생했다. 따라서 어쩔 수 없이 기간제한을 18개월로 다시 도입해야 했다. 노사는 단체협약을 통해 파견근로자와 직접채용근로자와의 임금을 동일하게 지급하기로 합의했다.

최근 독일 연방노동법원은 하나의 사업장 내에 두 개 이상의 단체협약이 적용될 수 있다고 판결을 내렸지만, 의회는 하나의 사업장에는 하나의 단체협약만 적용될 수 있다는 판결을 내려 법원의 결정과 정 반대의 입법을 했다. 하나의 사업장에 하나의 단체협약만 적용되는 것에 대해 노와 사의 입장이 일치할 수 있었던 배경과 의미에 대해 설명해주신다면? 새로운 입법이 지속성이 있을 것이라고 보는지?

Bispinck : 독일에서의 단체협약 분권화 현상이라고 일컬어지고 있다. 독일 철도산업에는 2개의 노동조합이 있다. 이는 철도일반노조(철도 일반고용인)와 철도전문직노조(철도 기관사)이다. 이와 유사하게 병원 산업에서도 의사와 일반 근로자, 루프트한자와 같은 항공사의 경우에도 조종사와 일반 근로자들이 각각 노동조합을 조직하고 있다.

이와 같이 하나의 산업 또는 사업 내에 별개의 노동조합이 존재하는 경우 하나의 사업장에서도 각각의 단체협약을 체결하는 관행이 존재한다. 이것이 점점 더 심화되면서 낮은 수준의 단체협약의 적용을 받는 근로자들이 불만을 가지게 됐다.

독일 연방노동법원(BAG)이 2010년에 하나의 사업장에 서로 다른 단체협약이 적용될 수 있다는 결정을 내린 뒤에 노동계 내에서 독일 공공서비스노조(Verdi)와 금속노조(IG Metal) 사이의 입장도 다르고 경영계 내에서도 기관마다 서로 입장이 상충하기도 했다.

이에 독일 연방노동부가 단체협약 단일화법을 상정했다. 독일 철도 기관사 노조가 정부 법안에 반대하면서 소송을 제기했고. 독일 연방 헌법재판소는 한정합헌 판결을 내리면서 법률을 수정하라는 명령을 내렸다. 하나의 사업장 내에 통일적인 단체협약이 존재하는 것이 중요하다는 것이 정부와 독일 노총, 독일 경총 등 상부 단체의 입장이다. 독일 공공서비스노조와 서비스 노조는 근로조건 차이가 비교적 크기 때문에 단일화에 대해 소극적이다.

하르츠 개혁 이후 독일에서는 미니잡, 미디잡이 생기면서 대부분 서비스직, 여성의 일자리가 증가했다는 분석이 있다. 이러한 현상에 대한 독일 사회의 판단과 각계의 반응은 어떤지? 고용이 유연해지는 것이 경제성장과 일자리 창출에 도움이 된다는 것이 한국 기업들의 입장인데 이에 대한 생각은 어떤지?

Seifert : 먼저 고용 측면에서, 하르츠법이 고용의 증가에 유의미한 영향을 주었는지에 대해 독일 내에서도 논쟁이 계속되고 있다. 2000년대 초반부터 독일은 유럽의 다른 나라들에 비해 상대적으로 임금이 높지 않았다는 데에 현재의 고용증가의 이유가 있다고 보는 견해도 있다.

하르츠법을 시행한 결과 450유로 미만의 미니잡, 800유로 미만의 미디잡이 증가한 것이 수치상 고용률 증가에 기여했고, 결과적으로 이것이 최저임금 도입 필요성이 제기된 원인이 됐다. 양극화를 심화시켰기 때문이다.

1980년대 이후부터 탈규제와 관련해서 오랜 논쟁이 있었지만 독일의 노동시장의 유연화가 고용창출에 기여했는지에 대해 논란이 있다. 내부 노동시장의(internal labor market) 유연성과 외부 노동시장의 유연성을 구별하는 것이 매우 중요한데, 최근의 유연화 논의는 파견제한 완화, 해고요건 완화 등 대부분 외부 노동시장 유연화에만 집중돼있다. 일자리 창출을 위해서는 사업장 내부에서 고용시간을 조정하는 등 내부 노동시장 유연화가 매우 중요하다. 독일에서는 내부 노동시장의 유연화가 매우 잘 구현되고 있다는 점에 주목해야 한다.

예를 들어서 2008년 경제위기 가운데 독일의 성장률이 –5%를 기록했지만 고용률이 줄어들지는 않았다. 기업은 임금의 1/2만으로 고용을 유지했고 근로시간저축계좌제를 운영해서 전체 근로자의 근로시간을 단축했다. 노사가 합의해서 근로시간을 35시간까지 단축하기도 했다. 1980년대 중반에 금속부문에서 근로시간을 40시간에서 38.5시간으로 줄이는 합의를 했다. 그리고 종업원 평의회 중심으로 근로시간저축계좌제를 도입했다.

자율출퇴근제는 출근시간 혼잡을 줄이기 위해 도입됐지만 그것이 근로시간 유연화에 기여했고 잘 정착하게 됐다. 근로시간저축계좌제도 매우 효과적으로 운영됐으며, 600여개 기업을 확인한 결과 근로시간저축계좌제를 운영해서 마이너스 근로시간이 발생했을 경우 대부분 근로자들이 추가근로 등을 통해서 이를 모두 보충했다. 2008년, 2009년경에 300시간 마이너스가 된 경우도 있었다. 하지만 나중에 이를 모두 채웠다.

5~60시간 등 장기시간 근로시간을 유지하는 것은 근로시간 유연화에 배치된다. 생산성과 효율성을 높이는 것을 전제로 근로시간을 단축해야 하고 이에 노사가 합의해야 하다. 노동조합도 생산성 향상에 협조하는 것이 바람직하다.

노사정 합의의 원동력은 위기라는 말이 있다. 독일의 노사정 합의와 오스트리아의 노동회의소 설립의 원동력이 1차 세계대전 이후의 경제상황 악화와 소비에트의 공산주의 확산에 대한 대응이었다는 분석도 있다. 그 시기 정부의 영향력이 확대됐기 때문인 것 같고, 힘의 정확한 균형은 오히려 3당사자주의 하에서 사회적 대화의 성과 도출을 방해하는 요소가 되는 것 같다. 독일도 정부가 힘의 우위를 가지고 있고 그것이 노사가 더욱 적극적으로 자율적 문제해결에 집중하는 계기가 되기도 한다고 생각된다. 한국에서는 경총이 정부의 권위와 집행력을 더욱 강화해야 한다고 주장하고 있는데 이에 대해 코멘트 부탁한다.

Seifert : 정부 역할 강화에 관하여, 정부가 강한 권한을 행사하고자 하는 움직임이 노사 간의 협력을 촉진하는 선제적인 동기는 될 수 있을 것으로 보지만, 사회적 대화에서는 노사 간의 자율적인 협력이 더욱 중요하다. 노사가 거부하는 것을 정부가 강제할 수 없다.

노와 사는 각각 자신들의 지지 세력의 입장을 반영하기 위해 각각 노력하고 최선을 다하는 것이 중요하다. 과거에는 55세에 연금을 수령할 수 있도록 노사가 합의해서 연금제도에서 소득을 보장해주고 젊은 사람들이 조기에 노동시장에 진출하도록 노력했으나, 최근에는 오히려 인력이 부족해서 고령자 채용을 늘리고 있다.

Bispinck : 독일 모델은 산업 중심, 수출 중심이므로 전통적 기업인 전자, 제조, 화학, 에너지 산업 부문에서는 노사관계의 중앙집중화를 지지하지만 서비스 산업 부문은 관점이 다르다. 최근의 근로시간 유연화는 오히려 노동조합측이 주장했다. 조기 노령연금 수령 문제도 근로자 측에서 먼저 주장했다. 노사가 각자의 이익을 확대하기 위해서는 각자의 위치에서 다양한 사항들을 고려하여 각각의 판단에 따라 결정해야 해야 한다.